Los nuevos espacios urbanos emergentes carentes de institucionalidad,
objeto de una serie de análisis sobre alternativas de gestión
posible traspasan las fronteras nacionales en la medida que avanzan
los procesos de integración de las economías del mundo.
Áreas metropolitanas, conurbaciones, sistemas urbanos integrados
funcionalmente requieren ser vistos desde el ángulo de la gestión
de problemas comunes.
En algún momento, las autoridades locales y
estaduales involucradas en el fenómeno metropolitano en la Triple
Frontera (Ciudad del Este-Foz de Iguazú-Puerto Iguazú)
que ya supera los 600 mil habitantes y a cualquiera de las ciudades
de esa región del MERCOSUR, tendrán que sentarse alrededor
de una misma mesa a ordenar ese dinámico y complejo territorio
común. Pero, por ahora, es más caliente el conflicto suscitado
un poco más al sur, sobre ambas márgenes del Río
Uruguay.
Se está aludiendo al sistema urbano transfronterizo
de Fray Bentos – Gualeguaychú, de escaso peso poblacional
y económico en la región, pero objeto actualmente de una
fuerte inversión en marcha para instalar una fábrica de
pasta de celulosa de gran dimensión. Esto ha abierto un caso
paradigmático, porque ha enfrentado a dos países de larga
tradición de buena vecindad, en un conflicto que oscurece cualquier
otra situación de este tipo en el continente americano.
El mismo surgimiento del conflicto pone sobre la mesa
la novedosa cuestión de los sistemas urbanos transfronterizos.
Que la inclusión de una planta industrial sobre la orilla este
del río Uruguay haya generado la conmoción que hoy se
vive, muestra a las claras el alto grado de integración entre
los centros urbanos involucrados.
En la resolución de este conflicto, encontrando
una solución superadora de los intereses u objetivos unilaterales,
se pone en juego la capacidad de crecimiento de la unión de los
países del sur de América. La clave es que los pueblos
del MERCOSUR puedan hacer de estos problemas de impacto sobre recursos
compartidos una forma de aprendizaje e integración creando nuevos
géneros de institucionalidad regional y local transfronteriza.
Sistemas urbanos transfronterizos
Existen en el continente americano muchos casos de
sistemas urbanos transfronterizos (SUT) en los cuales, si bien algunos
de ellos tienen larga data, el nuevo marco de relaciones entre países
ha impuesto distintas reglas del juego a las relaciones entre los distintos
sub-componentes nacionales a nivel local. Ha variado la calidad de tales
articulaciones al quedar insertas en una red mas amplia que transmite
a la realidad local las contradicciones manifiestas entre las economías
y sociedades nacionales.
Refiriéndose a las áreas metropolitanas
principales (AMP), Carlos A. de Mattos describe una transición
en la cual se inscriben cada vez más empresas que operan como
redes transfronterizas (RTF). Destaca entre ellas a "las productivas,
financieras y comerciales, pero incluyendo a un amplio espectro de redes
de otra naturaleza (culturales, científicas, universitarias,
etc.), comprendidas las relacionadas con el narcotráfico y el
crimen organizado", fenómeno "que significó
la progresiva incorporación de sectores y de lugares a la dinámica
globalizada" (De Mattos, C. A., 2003)
Es conocido el hecho presente en la larga frontera
entre México y EEUU, donde han emergido asentamientos transfronterizos
de dimensiones significativas. Las aglomeraciones metropolitanas de
Tijuana - San Diego (la estimación de World Gazetteer para el
2006 es de 4 804 806 habitantes), sobre la Costa Oeste, y Juárez
- El Paso (la estimación de World Gazetteer para el 2006 es de
2 280 782 habitantes), en el Centro - Oeste de ambos países,
son casos paradigmáticos.
Aglomeración Tijuana-San Diego. Esquema tentativo
de elaboración propia en base a imagen Google
Aglomeración Juárez-El Paso. Esquema tentativo
de elaboraciónpropia en base a imagen Google
El ya mencionado asentamiento trinacional en la denominada
Triple Frontera (Argentina, Brasil y Paraguay) constituye un caso más
próximo de eclosión local de flujos local-regionales de
mayor amplitud. El crecimiento de este asentamiento humano de gran complejidad
institucional, que ocupa un territorio de tres países -formado
por las ciudades de Foz de Iguazú (Brasil), Ciudad del Este (Paraguay)
y Puerto Iguazú (Argentina)- comenzó en la década
de los 70 con la construcción de la Represa Hidroeléctrica
de Itaipú, y localización de actividades industriales
que se beneficiaban con la energía barata y un sector de servicios
emergente (Surraco, 2006).
El posterior establecimiento de un área de libre
comercio en Ciudad del Este (que genera actualmente un movimiento diario
de entre 30 y 40 mil sacoleiros, vendedores minoristas brasileños
que compran en el lado paraguayo y venden en su país) a lo que
se suma el desarrollo de la actividad turística alrededor de
la atracción internacional protagonizada por las Cataratas del
Iguazú, originaron la integración transfronteriza de mas
dinamismo del Cono Sur. Sin embargo, la transformación que llevó
al asentamiento de 60 a casi 700 mil habitantes entre 1971 y 2001 es
atribuida a "una extensa red de actividades ilícitas",
conformando lo que se denomina "un núcleo sin Estado -también
llamado espacio vacío- donde se comprimen el tráfico de
armas, drogas, documentos y personas (niños y mujeres para prostitución
principalmente), y todo comercio ilegal imaginable, como contrabando,
lavado de dinero y la piratería de la mano de obra del crimen
organizado y de grupos terroristas de carácter transnacional".
La manera de abordar esta compleja problemática genera posiciones
encontradas entre quienes proponen una aproximación desde la
lucha antiterrorista hasta quienes plantean un nuevo concepto de seguridad,
fundado en la noción articuladora de la multidimensionalidad"
(Surraco, N., 2006). En esta línea se enmarca el concepto de
comprehensive security, en el que se amplía el foco de atención
desde las disputas políticas y diplomáticas hacia factores
como el subdesarrollo económico, migraciones masivas, deterioro
del medio ambiente, narcotráfico, terrorismo, entre otros, citado
en su trabajo por la autora.
Aglomeración Ciudad del Este - Foz de
Iguazú - Puerto Iguazú. Esquema tentativo de elaboración
propia en base a imagen Google
En este amplio y complejo marco de alteraciones de
las relaciones entre espacios y flujos, que adquiere una particular
intensidad en los sistemas urbanos transfronterizos, es que debe encuadrarse
el caso de Fray Bentos - Gualeguaychú. No es explicable la magnitud
adquirida por la disputa, que ha rozado los matices de conflicto de
defensa de la soberanía de los países intervinientes,
cuando el problema tiene una específica matriz ambiental-territorial.
Naturaleza del conflicto
Imaginemos por un momento que el subsistema urbano
de Gualeguaychú - Fray Bentos, de aproximadamente 100 mil habitantes,
pertenece a un único país, si bien tajeado por un importante
curso hídrico del MERCOSUR. El área de la cuenca del río
Uruguay consta de 365.000 kilómetros cuadrados que se reparten
entre una importante parte de Brasil (Santa Catarina y Rió Grande
do Sul), un área de Uruguay y el este de las provincias argentinas
de Misiones, Corrientes y Entre Ríos (Fiorotto, D. T., 2004).
Supongamos que un emprendimiento de alto impacto económico
y ambiental, como una papelera que procesará alrededor de 1 millón
300 mil toneladas año de pasta de celulosa, solicita autorización
para localizarse en el territorio de dicha urbanización. Sin
duda desataría un debate de gran magnitud que alcanzaría
no solo la escala local sino también la escala de la cuenca y
la región en la que se inscribe.
Por una parte se debería evaluar si se afecta
el recurso hídrico, así como el resto de los recursos
que residen o dependen del mantenimiento de ciertos parámetros
del río (recurso ictícola, vegetación ribereña,
etc.) aguas abajo del emprendimiento, así como los impactos locales
sobre el propio asentamiento urbano. Seguramente, los actores sociales
involucrados en el debate adoptarían diferentes posiciones en
razón de la defensa de los intereses afectados (la población
residente, las ONG, las empresas turísticas, los sindicatos,
etc.), y en relación a las responsabilidades de las diferentes
autoridades involucradas.
Es probable que las autoridades políticas locales
adoptaran una actitud favorable, basada en el aporte del emprendimiento
al empleo y producto bruto local, y que las aguas se dividieran en el
órgano legislativo de la ciudad sobre los posibles impactos de
la actividad incorporada. A esto se sumarían las movilizaciones
de los vecinos, oposición de los grupos ambientalistas y apoyo
de algunos gremios que se favorecerían por la oferta de empleo
y nuevas actividades.
En el nivel provincial y nacional, se desplegaría
toda la legislación que defiende los recursos hídricos
y se conminaría a la empresa a cumplir con ciertos parámetros
de emisión de contaminantes a niveles que no afecten el recurso.
Ciertamente, organizaciones civiles e instituciones de bien público
saldrían en defensa del recurso en peligro.
Sin embargo, el paisaje real de movilizaciones o impasividad
en la zona muestra un panorama muy diferente al imaginado: los actores
se han encuadrado en su pertenencia nacional en ambas márgenes
del río Uruguay. En la orilla argentina, casi no se escucha voz
alguna que defienda el emprendimiento industrial, y del otro lado pareciera
predominar la unanimidad a favor.
Barajar y dar de nuevo
Pero, aunque sesgado, el conflicto socio-territorial
surgido en las costas del Río Uruguay existe y lo peor que se
puede hacer es negarlo, ocultarlo o acallarlo, dado que un conflicto
no resuelto estallará seguramente mas adelante con mayor gravedad
aun. Y tampoco es buena la opción de transformarlo en lo que
no es, una escalada de enfrentamientos entre países que culminó
en una disputa de soberanía.
Se ha llegado a una posición de extrema gravedad
por desmadre de un conflicto que nunca debió salir del marco
de lo ambiental-territorial. Por el actual camino de la judicialización,
al que se llega por la elevación por ambas partes del tono de
la disputa, no se pueden esperar resultados superadores del conflicto
suscitado sin poner algunas vallas de contención a la espiral
de cruces entre los países.
La cuestión es regresar al concepto de conflicto
como la única llave posible de encontrar una posibilidad superadora
de los problemas que a la sociedad se le presentan. Y para que esto
se produzca tienen que darse algunas condiciones previas:
Que el conflicto esté planteado en sus justos
términos, encontrando los niveles adecuados de articulación
de problemas y actores involucrados
Que las partes, actores sociales públicos y privados, estén
dispuestos a hallar conjuntamente soluciones alternativas que sean diferentes
a las propuestas unilaterales de cada parte
Existen dos escalas de resolución del conflicto cuya diferenciación
es clave para resolver un problema esencialmente ambiental-territorial,
dando una salida para la región que favorezca un genuino desarrollo.
Esas dos escalas ineludibles son la de la cuenca del río Uruguay
y la del subsistema urbano transfronterizo Fray Bentos - Gualeguaychú.
La problemática de la cuenca del río
Uruguay
La Comisión Administradora del Río Uruguay
(CARU) se ha visto sobrepasada en sus competencias, que surgen del Estatuto
del Río Uruguay, convenio firmado en febrero de 1975 por Argentina
y Uruguay. En materia de contaminación, la CARU identifica posibles
áreas de riesgo por contaminación pero no tiene capacidad
para actuar sobre ellas y controlar a las fuentes de emisión
instaladas en uno u otro país.
Esta situación ha dejado sin reglas del juego
transitables la relación entre los dos países, "el
diálogo entre los mismos se ha convertido en una discusión
sin rumbo, cada uno en sus fundamentos sin escuchar a sus pares ni intentar
hallar una solución pacífica a la disputa. El eje central
se situó en la fuerza específica que podían presentar
cada uno de los actores en la región, algo así como quien
es más fuerte y cuanto dura cada uno en su postura sin torcer
el brazo" (Bono, 2005).
Un posible re-encuadre institucional del tema, si bien
el conflicto se localiza en la baja cuenca del río, es poner
en primer plano que en la cuestión están involucrados
tres países ribereños: Brasil, Argentina y Uruguay. El
río Uruguay recorre 1.800 kilómetros antes de desembocar
en el río de La Plata, pero solo "en los últimos
469 de su trayecto constituye la frontera entre la República
Argentina y la República Oriental del Uruguay" (Carasales,
J. C., 1998).
Esta consideración del problema elevaría
el nivel de la consideración del conflicto de la evaluación
del impacto que un emprendimiento industrial de gran magnitud tiene
sobre un recurso hídrico de gran relevancia para el MERCOSUR.
En este caso, y tendiendo en cuenta la normativa vigente en los países
y estados ribereños, se deberían fijar los parámetros
que cualquier actividad actual o futura que se localice sobre el río
deba cumplir. Y por otra parte los países mencionados deberían
ser garantes del cumplimiento de los parámetros ambientales,
definidos a través de un monitoreo permanente del recurso en
riesgo.
Las opiniones sobre el posible impacto van desde el
extremo de considerar inocua la instalación del emprendimiento,
al otro extremo de considerar como única posibilidad la relocalización
de la planta celulósica. Pero en la práctica no existe
información técnica suficientemente confiable sobre los
niveles posibles de contaminación con el funcionamiento de la
fábrica ni de los impactos indirectos sobre el medio natural
y social del entorno.
En esta materia se deben suspender las actitudes pre-juzgadoras
de uno u otro bando, en el sentido de negar o afirmar rotundamente la
posible contaminación. Pero tampoco suponer que todos los actores
tienen las mejores intenciones y no hay problemas de intereses de por
medio (no se ha llegado aún a Un Mundo Feliz...).
El nivel local del problema
Por otra parte, en la escala del subsistema transfronterizo
Fray Bentos - Gualeguaychú, se debería encarar un plan
estratégico conjunto para el desarrollo territorial del área
urbana y la microregión de influencia. Existe una vocación
firme de un perfil turístico-forestal-industrial para la zona,
que no se puede desconocer y que debería ratificarse, ampliarse
o modificarse por una decisión conjunta de ambas orillas y, en
función de eso, construir solidariamente el entorno adecuado.
Despejado del horizonte el problema de la contaminación,
que tiene otra escala de resolución -ya comentado- en el nivel
local, pero con un enfoque integrado de ambas orillas, se debería
resolver la compatibilización de las actividades residenciales,
productivas y de servicios sin conflictos territoriales y ambientales.
Respecto del desarrollo turístico, la microregión
ya tiene algunos desarrollos importantes y una decidida política
de potenciar ese perfil, que debería considerar el enorme espejo
de agua como un recurso común a equipar y ordenar con la conducción
de una Gerencia Integrada de las Áreas de Turismo de ambos municipios.
El área se potenciaría como un nodo turístico de
primer nivel sobre una de las ramas alternativas del corredor bioceánico
del MERCOSUR Valparaíso-San Pablo y como centro de un eje turístico
fluvial-cultural sobre el Río Uruguay.
El autor ya citado, Daniel Tirso Fiorotto, propone
a su vez entre un conjunto de novedosas iniciativas un sistema de regalías
de uso del suelo, traslado a mediano plazo de la planta celulósica,
mitigación de la contaminación visual, cooperar con Botnia
en el esfuerzo de seleccionar la tecnología menos contaminante,
una suerte de institucionalidad binacional (con un representante entrerriano
en el Congreso del Uruguay y que la Legislatura de Entre Ríos
cuente con un representante uruguayo, evaluación de los problemas
ambientales derivados del monocultivo de la soja, etc.), una Reforma
Agroindustrial en ambas orillas. Tal emprendimiento alcanzaría
las 600 mil hectáreas en 5 años, con capacitación
de colonos, inversión en infraestructura, maquinarias e insumos,
con amplia participación de organizaciones civiles (del lado
argentino se puede destacar entre ellas: la Asamblea Ciudadana Ambiental
de Gualeguaychú, la Corporación de Desarrollo de Gualeguaychú
y la Federación Agraria Argentina) (Fiorotto, D. T., 2006). Este
planteo, "utópico" a juicio del autor, se concretaría
mediante un acuerdo en el que se comprometería la Argentina y
Uruguay y las provincias involucradas y con el apoyo de otras provincias,
países del MERCOSUR, la CEE, EEUU y organismos internacionales
comprometiendo la adquisición de parte de la producción
agroindustrial con el fin de garantizar la consolidación del
proyecto.
Sistema Urbano Fray Bentos-Gualeguaychú.
Esquema tentativo de elaboración propia en base a imagen Google
Por otra parte, el área hacia el noreste del
eje del puente internacional General San Martín debería
ser destinada a los desarrollos logísticos-industriales del asentamiento,
resguardando los impactos sobre el área suroeste. Debería
preverse el control de cualquier tipo de emisión de contaminación
líquida, gaseosa o sólida sobre el entorno inmediato.
Finalmente, el sector de servicios a empresas asociado a la logística
del corredor bioceánico podría alcanzar una mayor competitividad
mediante un funcionamiento asociado de los recursos de ambas orillas.
Este emprendimiento transfronterizo debería
contar con el apoyo político y financiero generoso de los estados
parte en los diferentes niveles de resolución, teniendo en cuenta
no solo el caso particular en cuestión sino también la
propuesta de un modelo de gestión asociada que seguramente será
de aplicación en el futuro desarrollo latinoamericano en el marco
del MERCOSUR.
Conclusiones
El aprendizaje social que se ha realizado, y el que
queda por realizar, puede ser el aspecto positivo que deje este conflicto
que ha sido evaluado como uno de los mayores fracasos del año
político que pasó. Sin olvidar el rol que jugó
la lucha de Gualeguaychú en la creación de la Autoridad
de Cuenca del Matanzas-Riachuelo que, con las limitaciones que aun tiene,
puede ser aprovechado como punto de partida para la construcción
de una política ambiental en la Argentina.
La necesidad de crecimiento de la institucionalidad
del MERCOSUR, a fin de crear los andariveles en los que se puedan resolver
este tipo de diferencias respecto del manejo de los recursos naturales
compartidos, plantea un objetivo a mediano plazo claro e ineludible.
Pero también debe incorporarse a esta agenda la creación
de institucionalidad para los sistemas urbanos transfronterizos, cuyas
problemáticas aun no han emergido en toda su magnitud, quizás
porque otras urgencias las ocultan, pero que en la medida que avancen
los procesos de integración económica y territorial sin
duda se empezarán a plantear.
Esta crisis debe transformarse en la oportunidad de
profundización de la unión de los países del sur
de América, con una propuesta de institucionalidad que habilite
la resolución de los problemas que plantea el manejo de los recursos
compartidos, así como la gestación, diseño e implementación
de proyectos de desarrollo sustentables. La Autoridad de Cuenca, que
sea garante de los parámetros ambientales del recurso, podría
conformar el marco adecuado complementariamente a la actuación
a nivel local.
Respecto del Sistema Urbano Transfronterizo Fray Bentos-Gualeguaychúy
y su microregión, se requiere comenzar por la formación
de institucionalidad común a través de mecanismos de gestión
interjurisdiccional o mediante la generación de proyectos comunes.
Plan Estratégico de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del
Sistema Urbano Trans-fronterizo, una Gerencia Unificada para el desarrollo
del Eje Turístico-cultural del Río Uruguay, el Programa
de Colonización y Desarrollo Agroindustrial Binacional en la
microregión, el Parque Logístico y de Servicios al Transporte,
son algunas de las posibles iniciativas comunes a desplegar.
El desarrollo de emprendimientos conjuntos, conformando
una red de intereses locales, elevaría las energías asociativas
por encima del proceso de enfrentamiento instalado. Por otra parte,
las actividades por si mismas impondrían condiciones ambientales
concretas a ser respetadas por ellas mismas y por cualquier otra actividad,
que la propuesta Autoridad de Cuenca Tripartita debería garantizar.
Una nueva ecuación ambiental-territorial de tipo endógeno
para los problemas fraybentino-gualeguaychenses marcaría el rumbo
futuro de abordaje de los diferendos territoriales en las extensas fronteras
del MERCOSUR.
